IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sull'istanza di
provvedimento cautelare avanzata con il ricorso n. 4125/2000,
proposto dal dott. Turco Paolo, rappresentato e difeso dall'avv.
prof. Giovanni Pitruzzella, presso il cui studio in Palermo, via
Gen.le Arimondi n. 2/Q, e' elettivamente domiciliato;
Contro il Consiglio di presidenza della giustizia amministrata in
persona del presidente pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria
ex lege, per l'annullamento previa sospensione, del provvedimento,
contenuto nel verbale di cui alla seduta del 30 marzo 2000 del
predetto organo, con il quale e' stata rigettata l'istanza del
ricorrente di trasferimento dal ruolo del Consiglio di Stato a quello
dei tribunali amministrativi regionali.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Palermo per il Consiglio di presidenza
intimato;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il consigliere Filippo Giamportone;
Uditi alla camera di consiglio del 18 gennaio 2001 i difensori
delle parti in causa;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto:
Fatto e diritto
Con ricorso notificato il 6 dicembre 1999 e depositato il 15
successivo il dott. Paolo Turco, consigliere di Stato, in atto in
servizio presso il Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana, ha impugnato il provvedimento indicato in
epigrafe, con cui il Consiglio di presidenza della giustizia
amministrativa ha rigettato la sua istanza, volta al trasferimento
presso il tribunale amministrativo regionale di Cagliari con la
qualifica di consigliere Tribunale amministrativo regionale Tale
rigetto e' motivato con la seguente, testuale considerazione "la
puntuale e tassativa disciplina relativa alle funzioni dei giudici
amministrativi di primo e secondo grado non consente, nell'attuale
assetto, stante la rigida distinzione, all'interno del ruolo, per
qualifiche, di fare applicazione analogica della normativa invocata
dal cons. Turco a sostegno della propria istanza di trasferimento".
Il ricorrente, premesso che fino al 31 gennaio 1991 possedeva la
qualifica di consigliere Tribunale amministrativo regionale e che
dal1o febbraio successivo e' stato nominato consigliere di Stato, con
due distinti mezzi di gravame assume di aver titolo a detto
trasferimento sotto un duplice ordine di considerazioni.
In via prioritaria, afferma che in base alla previsione
dell'art. 14 della legge 27 aprile 1982, n. 186, il ruolo della
magistratura amministrativa deve ritenersi unico e che la disciplina
regolante la magistratura ordinaria, per la sua caratteristica di
ordinamento piu' antico e compiuto, va individuata come punto di
riferimento per regolare ogni altro organismo investito di analoghe
funzioni, ovviamente in assenza di specifiche disposizioni.
Conseguentemente, nella fattispecie, alla stregua dell'art. 12 cpv.
delle disposizioni sulla legge in generale, trova applicazione
l'art. 21-sexies del d.l. 8 giugno 1992, n. 306, introdotto in sede
di conversione dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, il quale prevede la
reversibilita' delle funzioni.
In via gradata, sostiene che, anche ammessa la duplicita' dei
ruoli tra i magistrati della giustizia amministrativa (Consiglio di
Stato-tt.aa.rr.), sovviene l'art. 7 della legge 2 aprile 1979, n. 97,
che consente la riammissione in magistratura "a chi, gia'
appartenente all'ordine giudiziario, sia transitato nelle
magistrature speciali ed in esse abbia prestato ininterrottamente
servizio". In buona sostanza, il citato art. 7, sancendo il principio
della piena equiparazione dei servizi prestati nelle diverse
magistrature, deve ritenersi applicabile, a maggior ragione, tra
magistrature caratterizzate da un maggiore grado di contiguita'.
Ora, il collegio, che nella presente fase cautelare, oltre al
pregiudizio allegato dal ricorrente - che ritiene sussistente - deve
valutare ed indicare i profili di censura che inducono ad una
ragionevole previsione di accoglimento del ricorso (art. 3 della
legge 21 luglio 2000, n. 205), reputa che l'agire dell'organo di
autogoverno della magistratura amministrativa trovi puntuale supporto
normativo nella legge 27 aprile 1982, n. 186.
Ed invero, l'art. 14 della citata legge, rubricato "Qualifiche",
distingue i magistrati in: 1) presidente del Consiglio di Stato; 2)
presidenti di sezione del Consiglio di Stato; presidenti di tribunale
amministrativo regionale; 3) consiglieri di Stato; 4) consiglieri di
tribunale amministrativo regionale, primi referendari e referendari.
A sua volta, il successivo art. 15, rubricato "Funzioni dei
magistrati amministrativi", recita che: sono magistrati con funzioni
direttive quelli di cui sopra ai nn. 1) e 2); i magistrati di cui al
n. 2) esercitano le loro funzioni presso il Consiglio di Stato o
presso i tribunali amministrativi regionali; i magistrati di cui
sopra al n. 3) esercitano funzioni giurisdizionali o consultive
presso il Consiglio di Stato; i magistrati di di cui sopra al n. 4)
esercitano funzioni giurisdizionali presso i tribunali amministrativi
regionali; i consiglieri di tribunale amministrativo regionale
esercitano, altresi', le funzioni di presidente delle sezioni
staccate od interne dei tt.aa.rr. medesimi.
Appare, quindi, all'evidenza che il delineato sistema delle
qualifiche dei magistrati amministrativi non consente l'esercizio di
funzioni proprie di una qualifica diversa rispetto a quella
giuridicamente posseduta, atteso che per previsione esplicita di
legge i consiglieri di Stato esercitano le funzioni giurisdizionali
esclusivamente presso il Consiglio di Stato, in grado di appello,
mentre i consiglieri dei tt.aa.rr. le esercitano esclusivamente
presso questi ultimi plessi giurisdizionali di primo grado.
Ne', poi, e' previsto dalla legge che i consiglieri dei tt.aa.rr.
possano conseguire la nomina a consigliere di Stato, continuando ad
esercitare le medesime funzioni di primo grado, fino a quando non si
rendano vacanti i posti nella qualifica di consigliere di Stato. Anzi
l'art. 19 della menzionata legge n. 186 stabilisce che la qualifica
di consigliere di Stato e' conseguita dai consiglieri dei tt.aa.rr.,
ove si rendano vacanti dei posti nella relativa qualifica ed in
ragione della meta' dei posti medesimi.
Pertanto, nell'ordinamento della magistratura amministrativa,
diversamente da quello della magistratura ordinaria, coincidendo le
funzioni con le qualifiche, ciascuna con propria dotazione organica
predeterminata nel numero (cfr. Tab. A allegata alla legge
n. 186/1982 e successive modificazioni) non e' ammissibile la
reversibilita' delle funzioni. E' ovvio, d'altra parte, che tale
reversibilita', introdotta nell'ordinamento della magistratura
ordinaria dall'art. 21-sexies del d.l. n. 355/1992, non puo' operare
in quello della magistratura amministrativa in via analogica (in
applicazione cioe' dell'art. 12 cpv. delle disposizioni sulla legge
in generale), dato il chiaro tenore del combinato disposto degli
artt. 14 e 15 della legge n. 186/1982, che, come avanti osservato,
non consente l'esercizio di funzioni proprie di una qualifica diversa
da quella rivestita, ancorche' sostanzialmente, si debba affermare la
tendenziale unicita' del ruolo dei magistrati amministrativi.
Sotto, poi, altro aspetto va rilevato che, nella fattispecie, non
puo' proficuamente invocarsi l'art. 7 della legge 2 aprile 1979,
n. 97, il quale consente la riammissione in magistratura "a chi, gia'
appartenente all'ordine giudiziario, sia transitato nelle
magistrature speciali ed in esse abbia prestato ininterrottamente
servizio".
Difatti, il caso in considerazione non puo' ricondursi alla
previsione della norma di legge richiamata, poiche' ha riguardo ad un
magistrato amministrativo che e' sempre rimasto nello stesso ordine
di magistratura speciale, pur essendo a suo tempo transitato nel
ruolo dei consiglieri di Stato e chiedendo, ora, di essere riammesso
nel ruolo dei consiglieri dei tt.aa.rr.
Tutto quanto sopra osservato preclude, quindi, a questo decidente
- alla stregua dell'attuale quadro normativo di riferimento - una
pronuncia di sospensione dell'esecuzione del provvedimento impugnato,
avuto riguardo alla rilevata carenza dei profili di fondatezza
richiesti dalla legge (art. 3, legge n. 205/2000) per esitare
favorevolmente un'istanza di misura cautelare.
Tuttavia, il collegio dubita della legittimita' costituzionale
del combinato disposto di cui agli artt. 14 e 15 della legge
n. 186/1982, con riferimento alla tab. A allegata alla stessa legge
ed avuto riguardo ai meccanismi di nomina alle qualifiche di
consigliere di Tribunale amministrativo regionale e consigliere di
Stato delineati negli artt. 18 e 19 della legge medesima nonche' alla
c.d. "equiordinazione" prevista dall'art. 13, secondo comma, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034.
Ed invero, dal sistema normativo come sopra richiamato emerge che
le due qualifiche in discorso, pur se formalmente equiordinate (cfr.
art. 13, secondo comma, legge n. 1034/1971, cit.), risultano
sostanzialmente distinte non soltanto in ragione delle specifiche
funzioni che rispettivamente vi si connettono, ma - e soprattutto -
in ragione della dotazione organica separata e di diversa consistenza
numerica, nonche' dei differenti meccanismi di provvista delle
relative dotazioni. Infatti, mentre alla qualifica di consigliere di
Tribunale amministrativo regionale si perviene per progressione di
carriera (art. 18, legge n. 186/1982), alla qualifica di consigliere
di Stato si accede variamente: solo in ragione della meta', e sempre
limitatamente ai posti disponibili, per transito dalla
(corrispondente) qualifica di consigliere di Tribunale amministrativo
regionale (art. 19, lett. a, legge cit.), mentre per la parte
rimanente in ragione di un quarto per concorso pubblico esterno e di
un quarto per nomina governativa (art. 19, lett. b, c).
Ritiene il collegio di dover sollevare d'ufficio la questione di
legittimita' costituzionale delle norme legislative suddette, siccome
non manifestamente infondata e rilevante ai fini della pronuncia
sulla istanza di misure cautelari avanzate dal ricorrente, nei sensi
appresso precisati, con riferimento ai parametri costituzionali
contenuti negli artt. 3, 97 e 107 della Costituzione.
La scelta compiuta dal legislatore con la normativa che ne occupa
e', ad avviso del collegio, anzitutto irragionevole ed irrazionale, e
percio' lesiva dell'art. 3 Cost.
La rilevata lesivita', infatti, si evidenzia, prioritariamente,
nel confronto con le numerose norme di legge - anche sopravvenute -,
tese a parificare i magistrati amministrativi ai magistrati
dell'ordine giudiziario.
In proposito, si richiamano, tra le piu' significative: le leggi
24 maggio 1951, n. 392, 2 aprile 1979 n. 97, 19 febbraio 1981, n. 27,
6 agosto 1984, n. 425 (in materia di trattamento economico); la legge
6 dicembre 1971, n. 1034, art. 13, u.c., e la stessa legge 27 aprile
1982, n. 186, artt. 13, 24, 25, 26, 27, 28, 29 (in materia di: cause
di ineleggibilita' e di incompatibilita', sanzioni disciplinari e
relativo procedimento, inamovibilita' ed indipendenza, residenza,
collocamento a riposo per limiti di eta', collocamento fuori ruolo);
la legge 21 luglio 2000, n. 205 (in materia di porto d'armi per
difesa personale).
La delineata lesivita' emerge anche ove si prendano in
considerazione sia le leggi 25 luglio 1966, n. 570 (artt. 1 e 6) e 20
dicembre 1973, n. 831 (artt. 7, 9, 10, 16, 17, 18), che consentono ai
magistrati di Corte di appello e di cassazione di continuare ad
esercitare le funzioni precedenti fino a quando non siano assegnati
ad un ufficio corrispondente alle nuove funzioni, sia la norma di cui
all'art. 21-sexies del citato d.l. n. 355/1992, che - inserita
organicamente nel contesto normativo appena richiamato - consente, a
domanda, la reversibilita' delle funzioni, e cioe' l'attribuzione di
funzioni di merito ai magistrati che ricoprono un ufficio con
funzioni di legittimita' o di appello.
Ma, siffatto sistema di alternanza di funzioni nell'ambito della
magistratura amministrativa non solo non e' previsto ma e' impedito
dal combinato disposto delle norme di cui si sospetta la legittimita'
costituzionale, il quale, viceversa, come gia' e' stato posto in
evidenza, postula sempre la coincidenza della funzione con la
qualifica, peraltro ancorata, quest'ultima, a rigidi limiti numerici
di dotazione organica.
Cio' si profila in contrasto con il parametro costituzionale,
richiamato, in considerazione della circostanza che l'omogeneita'
dello status dei magistrati amministrativi e di quello dei magistrati
ordinari non consentirebbe di differenziare ragionevolmente le
qualifiche di consigliere di Stato e di consigliere di tribunale
amministrativo regionale, tra loro giuridicamente ed economicamente
equiparate, eppero' illogicamente poste su piani diversi, pur
diversificandosi soltanto per le distinte funzioni alle stesse
correlate.
Nel che sembra sostanziarsi altresi' la violazione del principio
enunciato nel penultimo comma dell'art. 107 Cost., secondo cui "i
magistrati si distinguono tra loro solo per diversita' di funzioni".
Trattasi, all'evidenza, di un principio teso a garantire il
supremo valore della indipendenza eppero' della terzieta' del giudice
(vieppiu' rilevante nel nuovo contesto del "giusto processo"
delineato dall'art. 111 della Costituzione nel testo recentemente
novellato con legge Costituzionale 23 novembre 1999, n. 2), la cui
valenza non puo' non estendersi a tutte indistintamente le posizioni
magistratuali, indipendentemente dal plesso giurisdizionale -
ordinario o speciale - di appartenenza.
Quanto, infine, al sospetto di incostituzionalita' del combinato
disposto delle norme anzidette per contrasto con l'art. 97 della
Costituzione, si osserva che i principi di buon andamento e di
imparzialita' dell'amministrazione - nella quale va compresa anche
l'amministrazione della giustizia in tutte le sue articolazioni -,
sanciti dal menzionato art. 97, impegnano il legislatore a
prescegliere le soluzioni che consentano il piu' proficuo svolgersi
dell'attivita' di giustizia. E non sembra al collegio che nella
disciplina adottata sia stato tenuto presente l'enunciato criterio,
considerato appunto che non vengono poste su un piano di completa
parita' le qualifiche di consigliere di Stato e consigliere di
tribunale amministrativo, che, pur essendo per legge equiordinate e
pur distinguendosi, nel contenuto, esclusivamente per le rispettive
funzioni (consultive o giurisdizionali d'appello per la prima,
giurisdizionali di primo grado per la seconda) risultano tuttavia
rigidamente separate negli organici legislativamente predeterminati -
peraltro con dotazioni numeriche difformi e con meccanismi di accesso
differenziati - si' da realizzare una effettiva separatezza che, allo
stato della normativa, non consente quella reversibilita' delle
relative funzioni invocata dal ricorrente.
Per le considerazioni che precedono, il collegio considera
rilevante, ai fini della pronuncia sulla domanda incidentale di
sospensione del provvedimento impugnato, e non manifestamente
infondata, con riferimento agli artt. 3, 97 e 107, penultimo comma,
della Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale del
combinato disposto dagli arrt. 14 e 15 della legge 27 aprile 1982,
n. 186, e della correlativa tab. A allegata alla legge, nelle parti
in cui pone su piani distinti le qualifiche di consigliere di Stato e
di consigliere di tribunale amministrativo regionale, con separate
dotazioni organiche numericamente differenziate, conseguentemente
impedendone, pur in presenza di una loro equiordinazione formale, la
reciproca reversibilita' delle relative funzioni.